美国加密监管草案曝光,SEC、CFTC、FinCEN被设为指定机构

作者:莱诺金融牌照         发布时间2020-01-03

就在美国国会准备假期休会之际,2019年迎来了一个恰当的结尾,尤其是美国立法者对Facebook推出“天秤座计划”的反应,一项为包括加密货币在内的数字资产提供全面监管框架的法案浮出水面。

该法案被称为“2020年加密货币法案”,声明的目的是澄清哪些联邦机构监管数字资产,要求这些机构将创建或交易此类资产所需的任何联邦许可、证书或注册通知公众,以及用于其他目的。

条例草案的初步检讨订明:

(1)将“联邦数字资产监管机构”或“联邦密码监管机构”的定义分配给三个机构:商品期货交易委员会(CTFC)、证券交易委员会(SEC)和金融犯罪执法网络(FinCEN)。

(2)将数字资产分为三类:加密货币、加密商品和加密证券。

(3)联邦密码监管机构属于其中一类,被定义为唯一有权监管以下内容的政府机构:

(a)美国商品期货委员会(CFTC) ——加密商品;

(b)证券交易委员会(SEC)——加密证券;

(c)美国财政部下属金融犯罪执法网络(FinCEN)——加密货币

(4)每个联邦密码监管机构都被要求向公众提供并保持所有联邦许可、证书或注册的最新列表,这些许可、证书或注册是创建或交易数字资产所必需的。

(5)要求财政部长通过FinCEN,建立类似金融机构追踪加密货币交易能力的规则。

条例草案对每项条文的定义详列如下:

加密商品

在对加密商品的描述中,其定义是:a)具有完全或实质性的可替代性的经济商品或服务;b)市场不考虑是谁生产了这些商品或服务;c)建立在区块链或去中心化密码账本上。

加密货币

加密货币被定义为美国货币或基于区块链或分散加密账本的合成衍生品的表示。这个定义中包含的类型有:

(1)这种表现形式或合成衍生品是由储备支持的数字资产,在代理银行账户(如稳定币)中得到全额担保。

(2)由去中心化的预言机或智能合约设定的合成衍生品;并以加密商品、其他加密货币或加密证券作抵押。

加密证券

加密证券是指所有基于区块链或去中心化加密账本的的债务、股票和衍生工具,但只有一个例外。适用于在财政部注册并运作为货币服务商的合成衍生品,同时遵守外国资产控制办公室和金融犯罪执法网络提出的所有《银行保密法》和所有其他联邦反洗钱、反恐以及监控需求。

去中心化预言机

“去中心化预言机”指的是一种服务,负责发送和验证来自区块链外部资源的真实世界数据,并将这些信息提交给基于区块链的智能合约,从而触发智能合约的预定义功能。

储备稳定币

储备支持的稳定币被定义为美国或外国政府发行的基于区块链或去中心化密码账本的货币代表,并与这种货币1:1挂钩,并在代理银行账户中得到全额担保。

合成稳定币

“合成稳定币”指的是一种数字资产,而不是储备稳定币,它相对于货币或其他资产的价值保持稳定;并建立在区块链或去中心化密码分类账本上。

被选中的联邦加密货币监管者:SEC、CFTC、FinCEN

这三个监管机构被定义为联邦政府中新数字资产的监管机构,多个迹象表明,他们在这个新资产类别中扮演一个共同的角色,就好像美联储、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署(OCC)协调管理美国大型金融机构一样。10月11日,这三家监管机构的负责人就涉及数字资产的活动撰写了一份联合声明,以履行其在BSA(银行保密法)下的义务。

FinCEN负责建立追踪交易的规则

该法案将要求美国财政部部长通过FinCEN发布规则,要求对每种加密货币(包括合成稳定币)进行交易跟踪,也包括参与这类交易的人,这与政府要求金融机构监控货币交易类似。

去年10月,CFTC、FinCEN和SEC共同发布了一份关于数字资产活动的联合声明。如果该法案获得通过,将进一步强化这三家机构作为监管数字资产的“联邦加密货币监管者”的共存方式。

尽管许多企业可能已经认为SEC和CFTC就是这些新型数字金融工具的监管机构,但美国财政部下属的FinCEN通常被认为更像是一个执法机构,而不是传统的金融服务监管机构。

十月份的联合声明说了什么

毫无疑问,这份正在计划中的“加密货币法案”,实际上囊括了CFTC、SEC和FinCEN三大机构,如果不出意外的话,美国今后对于加密货币的监管策略则是这三大机构的强强联手和各司其职,而这一切的前提则落到了今年10月份这三大机构负责人的联合声明上。

从这份联合声明,我们可能窥见这三大机构在加密领域的监管范围以及合作方式。

今年10月,CFTC、SEC、FinCEN(以下简称“机构”)发表了联合声明,以提醒从事涉及数字资产活动的人士,根据《银行保密法》(BSA),他们负有反洗钱和反恐怖主义融资(AML/CFT)的义务。

AML/CFT义务适用于BSA定义的“金融机构”的实体,比如期货交易委员会的商人和需要在CFTC注册的经纪人;由FinCEN定义的货币服务业务(MSBs);以及有义务在SEC登记的经纪自营商和共同基金。

而在这些AML/CFT义务中,要求建立和实施有效的反洗钱程序、记录保存和报告要求,包括可疑活动报告(SAR)要求。

在这份联合声明中,“数字资产”包括根据适用的美国法律可被界定为证券、大宗商品和基于证券或大宗商品的工具(如期货或互换)。

我们知道,市场参与者使用许多不同的标签来指代数字资产。然而,这些资产、活动或服务不一定符合BSA的定义,也不一定符合CFTC和SEC管理的法律和规则。

例如,在数字资产市场中被称为“交易所”的东西,可能符合也可能不符合联邦证券法中使用的“交易所”一词。

因此,无论市场参与者使用哪些标签或术语,或使用的技术水平或类型,都无法决定资产的分类。而决定对一项资产进行分类的标准是基于资产背后的事实和环境,活动或服务,包括其经济现实和用途(不论是有意的、有机地发展的或重新利用的)。

除此之外,一个人从事的与数字资产相关的活动性质,是决定他是否以及如何必须向CFTC、FinCEN或SEC登记的关键因素。

例如,某些“商品”相关活动可能触发《商品交易法》(CEA)下的注册和其他义务,而某些涉及“证券”的活动可能触发联邦证券法下的注册和其他义务。如果一个人符合“金融机构”的定义,其“AML/CFT”活动将由一个或多个机构(可能还包括其他机构)监督。

例如,期货交易委员会(CFTC)、FinCEN和美国国家期货协会(NFA)将监督期货交易商的AML/CFT活动;MSB的监管将由FinCEN监管;证券经纪自营商的监管将由SEC、FinCEN和一个自我监管组织(主要是金融业监管局(FINRA))负责。

美国商品期货交易委员会主席的补充评论:

CFTC的使命是通过健全的监管促进美国衍生品市场的诚信、弹性和活力。为了推进这一使命,CFTC根据《商品交易法》(CEA)对衍生品市场的主要参与者进行监管,包括交易委员会、期货交易委员会的交易商、介绍经纪商、掉期交易商、主要掉期参与者、零售外汇交易商、商品池运营商和商品交易顾问。

BSA将“介绍经纪商”或“期货经纪商户”定义为在东安理事会注册或须注册为介绍经纪商或期货经纪商户的人士。介绍经纪商和期货交易委员会的商户被要求报告可疑活动并实施合理设计的反洗钱程序。这些要求并不局限于数字资产可被视为商品或用作衍生品的活动。这些规则也适用于不受CEA监管的活动。

金融犯罪执法网络主任的补充评论:

作为财政部的一个部门,FinCEN是BSA(美国第一个也是最全面的“AML/CFT)的管理者和主要监管机构。因此,FinCEN规定了美国金融机构的某些控制、报告和记录保存义务。BSA及其实施条例规定了一般适用于金融机构的监管义务,包括反洗钱程序、记录保存和报告要求。

除其他人员外,FinCEN还监管货币交易和其他现金服务提供者。FinCEN的BSA规则将“货币发送者”定义为从事货币传输服务业务的人员或从事资金转移业务的任何其他人员。“货币传递服务”指的是“接受货币、资金或其他替代货币的价值,并通过任何方式将货币、资金或其他替代货币的价值传递给另一地点或个人”。

2019年5月,FinCEN发布了《释义指南》(2019 CVC指南),提醒受BSA约束的人员,关于现金服务企业的FinCEN规定如何适用于涉及以虚拟货币价值来代替货币的货币流通模式。

特别是可兑换的虚拟货币。2019年CVC指南整合了当前的FinCEN法规,以及自2011年以来发布的相关行政裁决和指南,并将这些规则和解释应用于涉及CVC从事相同基础活动模式的其他常见商业模式。

正如CVC在2019年的指引中所阐述的那样,一些与数字资产相关的活动将使一个人符合被FinCEN监管的MSB资格。FinCEN的BSA法规还规定,任何“在美国证券交易委员会(SEC)或美国商品期货交易委员会(CFTC)注册并接受其功能监管或审查”的人,将不受适用于MSBs的BSA义务的约束。

美国证券交易委员会主席的补充评论:

证券交易委员会的法定职责是保护投资者,维护公平、有序、有效的市场,促进资本形成。一般来说,SEC对证券和与证券相关的行为有管辖权。从事涉及数字资产的证券活动的人员在联邦证券法下有登记或其他法定或监管义务。

证券交易委员会监督证券市场的主要参与者,其中一些人可能从事数字资产活动。证券市场的主要参与者包括但不限于国家证券交易所、证券经纪人和交易商、投资顾问和投资公司。

接受付款或参与其他数字资产交易的市场参与者,应将此类交易视为与现金及现金等价物交易类似或具有附加风险,包括AML/CFT风险。对于受SEC监管的实体,在实施BSA的规则中,经纪自营商和共同基金被定义为“金融机构”。在实施BSA的规则中,“经纪人-交易商”被定义为根据《证券交易法》注册或被要求注册为经纪人或交易商的人,而"共同基金"则是指根据1940年《投资公司法》注册或须注册的"开放式公司"的投资公司

经纪自营商和共同基金被要求实施设计合理的反洗钱计划,并报告可疑活动。值得一提的是,本规则不限于适用于涉及联邦证券法下的“证券”数字资产的活动。

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